La Regla de Sostenibilidad Fiscal: ¿qué es, cómo ha funcionado y cómo se puede mejorar?

lapipaco23 noviembre, 201815min360
En esta nota se explica que la regla fiscal, bien implementada, asegura la estabilidad del gasto público y la sostenibilidad de la deuda. También aborda los retos y dificultades que surgen al llevar la regla de la teoría a la práctica y se hacen sugerencias sobre cómo se puede mejorar su implementación actual. Nota macroeconómica de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

En 2011 el Congreso de la República aprobó la Ley 1473 que estableció la Regla Fiscal. La Regla Fiscal tiene como objetivo garantizar la sostenibilidad de la deuda y al mismo tiempo darle al gobierno un margen de maniobra para tener una política fiscal contra-cíclica, es decir, una política que no tenga que recortar gastos o incrementar impuestos justo en momentos de menor crecimiento económico.

Elevar el concepto de sostenibilidad fiscal al orden constitucional tal como lo hace el Acto legislativo 3 de 2011, y de manera práctica la regla fiscal, es de la mayor importancia en un país como el nuestro dónde las presiones de gasto no siempre tienen en cuenta la restricción presupuestal del Estado.

Dado que la Regla Fiscal es de carácter legal y limita la discrecionalidad del gobierno, le ha permitido al país tener una ganancia importante en términos de credibilidad fiscal.

Trabajos sobre los efectos de la Regla Fiscal muestran que este tipo de política les ha permitido a los gobiernos de la región (Chile, México, Perú, entre otros) tener una política fiscal más contra-cíclica y sugieren que gracias a las reglas fiscales algunos países de América Latina, entre ellos Colombia, han tenido acceso a financiamiento externo a tasas más bajas.

Las crisis de deuda soberana en general, y las situaciones vividas recientemente en Argentina y Turquía en particular, son duros recordatorios del costo que puede tener un manejo irresponsable de las finanzas públicas sobre el bienestar de la población.

En la coyuntura actual de turbulencia en muchos países emergentes, la Regla Fiscal ha servido de garantía a los inversionistas y a las calificadoras de riesgo, permitiéndole al gobierno tener una exitosa operación de financiamiento en los mercados externos hace pocas semanas.

En adelante, se explica qué es y cómo funciona la Regla Fiscal y se hacen algunas sugerencias de cómo se puede mejorar su implementación.

¿Cómo funciona la Regla Fiscal?

Aunque la Regla Fiscal es compleja y técnica, la lógica detrás es simple. La Regla establece que el déficit “estructural” -volveremos sobre este concepto más adelante- del Gobierno Nacional Central no puede ser mayor a 1% del Producto Interno Bruto (PIB) a partir del año 2022.

Dicho de otra manera, el gasto del gobierno no puede ser mayor a sus ingresos “estructurales”, en más del 1% del PIB.

Esta definición simple, tiene implicaciones importantes. Cuando los ingresos del gobierno son menores a los estructurales, la Regla da espacio para aumentar el endeudamiento, y por ende, para que los menores ingresos no obliguen a recortar el gasto. Por el contrario, cuando los ingresos reales son mayores a los estructurales, la Regla obliga al gobierno a ahorrar.

La lógica es ahorrar en los buenos tiempos para gastar en los malos tiempos. Así, además de asegurar que no se reduzca el gasto en tiempos difíciles, la regla garantiza la sostenibilidad fiscal.

Adicionalmente, la Regla no obliga a que el ingreso estructural sea igual al gasto estructural, sino que permite un déficit del 1%. A causa de esto la deuda aumenta año a año.

Como el PIB también crece, la relación deuda sobre PIB no necesariamente aumenta, y de hecho en el largo plazo oscila alrededor de una constante que depende de la tasa de crecimiento de largo plazo.

Por ejemplo, si la tasa de crecimiento del PIB es 3.4% al año, la deuda como porcentaje del PIB oscila alrededor del 30%. Cuando la economía entra en recesión o se ve afectada por algún choque negativo, la regla permite que la deuda crezca por encima del 30%. Una vez desaparece el choque y llega la bonanza los mayores ingresos conducen a una menor deuda.

Para poner la Regla en términos cercanos a los lectores, si un trabajador siguiera la Regla Fiscal, mantendría el balance de sus deudas (tarjetas de crédito, crédito de vehículos, entre otros) alrededor del 30% de sus ingresos anuales. Si recibe bonificaciones, las ahorra. Si sus ingresos caen temporalmente por alguna razón, gasta parte de los ahorros para mantener el mismo nivel de consumo.

Bien implementada, esta estrategia previene que la deuda sea insostenible y asegura que las fluctuaciones en consumo sean mínimas.

Teoría versus práctica

La complejidad de la Regla viene de la manera como se define el ingreso estructural del gobierno. En la práctica, el ingreso estructural se define como aquel que recibe el gobierno cuando el PIB es igual al PIB potencial y el precio del petróleo está en su nivel de largo plazo.

El concepto de PIB potencial es en sí mismo complejo: supone un nivel de producción en ausencia de choques temporales externos (como términos de intercambio) o internos (como choques de demanda). El nivel de PIB potencial se define por un grupo de expertos que hacen parte del comité técnico sobre el tema, de acuerdo a lo establecido por el decreto 1790 de 2012.

Para calcular el precio de largo plazo del petróleo, el Comité Consultivo ha establecido fijar un precio con base en el promedio de un periodo de nueve años: los cuatro últimos años, el actual y pronósticos para los siguientes cuatro años.

Los pronósticos son realizados por el comité técnico minero-energético, que usualmente se basa en pronósticos de agencias internacionales. El Comité Consultivo con apoyo de los dos comités técnicos, el del PIB potencial y el minero-energético, ha hecho un trabajo juicioso para que la discrecionalidad en la escogencia de los parámetros de la Regla no comprometa la credibilidad de la misma.

Pero una revisión ex post de las estimaciones de PIB potencial y de precios de largo plazo -que en últimas determinan el margen de maniobra del ajuste del gobierno- sugiere que la metodología usada conduce a pronósticos con una inercia que no garantizan plenamente, por ejemplo, la generación de ahorro en épocas de vacas gordas.

 

Es importante anotar que parte del aumento de la Deuda/PIB se debe al efecto que tiene la devaluación del peso: la devaluación explica puntos de incremento entre 2011 y 2017 de acuerdo a cálculos del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018, mientras el resto se debe a efectos del ciclo, precios de petróleo y la política de gasto.

 

El gráfico 2 muestra el déficit real del gobierno nacional central y el déficit estructural estimado. La Ley 1473 prevé una etapa de transición durante la cual el déficit estructural debe ir decreciendo hasta alcanzar valores menores o iguales a 2.3% en 2014, 1.9% en 2018 y 1.0% a partir de 2022. Del gráfico puede verse que las metas, en términos de déficit estructural, se han venido cumpliendo.

La misma gráfica muestra que desde 2013, el déficit real ha sido mayor al déficit estructural año tras año. Recordemos que, de acuerdo con la regla, el déficit real solo puede ser mayor al déficit estructural cuando los ingresos reales son menores a los estructurales.

Así, en 2014 cuando el precio del petróleo WTI era de 93 dólares por barril y la economía crecía a 4.6%, se estimó que estábamos en malos tiempos y se podía gastar más. Desde entonces, y para todo el período, los ingresos han sido menores a los estructurales. Esto se reflejado en los pronósticos de deuda, que sistemáticamente han sido revisados al alza, pero suponen un ajuste futuro, que todavía no llega (Gráfico 3).

Propuestas para mejorar la implementación de la Regla Fiscal

Si bien el manejo fiscal en Colombia ha sido responsable, está claro que existen incentivos para que el gobierno de turno aumente el gasto y reduzca impuestos- argumentando una bonanza futura, de tal  forma que la deuda aumente y el ajuste fiscal sea un problema del gobierno siguiente.

En el marco de la regla, un gobierno políticamente hábil puede tratar de influenciar el cálculo del PIB potencial, por ejemplo, de tal forma que, durante su mandato, la economía, independientemente de su tasa de crecimiento, esté por debajo del nivel potencial.

Por lo anterior, es fundamental que los comités de expertos encargados de estimar el PIB potencial y de pronosticar el precio del petróleo sigan siendo conformados por personas técnicas y totalmente independientes del gobierno, como lo han sido hasta ahora.

Adicionalmente, mientras menos discrecionalidad haya en el cálculo de estos parámetros se evita que los pronósticos sean pro-cíclicos. El gráfico 4 muestra las proyecciones del PIB potencial del comité de expertos. En 2013 el promedio de pronósticos mostraba un crecimiento del PIB potencial cercano a 5% en 2014, y no inferior a 4% para los siguientes años. Con la caída de los precios del petróleo los pronósticos fueron revisados a la baja. Si el crecimiento del PIB potencial se hubiese fijado en 3.3%, con base en la tasa de crecimiento histórica del PIB per cápita (que es aproximadamente 2%, ver gráfico 5), el gobierno hubiera tenido que ahorrar más en los primeros años de la regla, y el ajuste sería menos drástico de lo que debe ser hoy para cumplir las metas.

 

 

Nuestra propuesta concreta consiste en calcular el espacio cíclico tomando como referente la tasa de crecimiento del PIB en el largo plazo que es 2% más el crecimiento poblacional que proyecte el DANE. Esta metodología que sugerimos llevaría a que el comité consultivo tuviera que revisar con menos frecuencia los estimativos del PIB potencial.

El precio del petróleo tiene un comportamiento mucho menos predecible, por lo cual definir un precio de largo plazo es una tarea difícil. La metodología actual incorpora pronósticos de expertos cuatro años hacia adelante. No obstante, la literatura ha encontrado que, para horizontes mayores a un año, ningún pronóstico se desempeña mejor que una caminata aleatoria.

En otras palabras, nadie sabe qué va a pasar con el precio del petróleo en el largo plazo. Para la muestra, cuando el precio era 93, el consenso era que ese nivel se iba a mantener. Cuando las finanzas de un país dependen de un ingreso incierto y volátil, la teoría económica prescribe el ahorro por precaución. En ese sentido, el comité técnico minero-energético debe actuar de manera conservadora. Concretamente, recomendamos introducir un sesgo a la baja en los pronósticos.

Las caídas del precio del petróleo nos afectan desproporcionadamente con respecto a los aumentos y, en consecuencia, pronósticos conservadores (sesgados hacia abajo) son óptimos. En últimas la Regla Fiscal es susceptible de mejoras, pero ha sido muy benéfica. La independencia del comité consultivo y de los comités técnicos ha sido fundamental y el aumento de la deuda (en pesos) en los últimos años se explica, en parte, por la fuerte devaluación del peso.

Más allá de las sugerencias aquí presentadas, es preferible mantener la Regla como está, que abandonarla o correr el riesgo de que, en el proceso político de reformarla, termine siendo innocua o contraproducente para el manejo responsable de la política fiscal.

 

 


Tomado de: Nota macroeconómica 3. Facultad de Economía, Universidad de los Andes


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